Entre as diversas mudanças inseridas pela proposta de reforma administrativa apresentada pelo Grupo de Trabalho da Câmara dos Deputados, uma das mais preocupantes, sob o ponto de vista jurídico e institucional, é a criação do novo § 11-D do artigo 37 da Constituição. O dispositivo propõe restringir de forma severa o reconhecimento e o pagamento retroativo de verbas a servidores públicos, condicionando-os exclusivamente à via judicial. Essa medida, apresentada sob o discurso de “combate a privilégios” e “racionalização de gastos”, insere-se no eixo de austeridade da reforma — um projeto que, em nome da eficiência e do controle fiscal, acaba por redesenha o equilíbrio entre a autonomia administrativa e a tutela judicial das relações funcionais.
Atualmente, o reconhecimento e o pagamento retroativo de verbas podem ocorrer de duas formas: administrativamente ou por decisão judicial. No primeiro caso, a administração, ao constatar erro ou omissão, pode promover o pagamento mediante empenho e execução orçamentária, sem necessidade de precatório, bastando a existência de título legítimo — como um parecer jurídico vinculante ou decisão administrativa definitiva. Já o regime de precatórios, previsto no artigo 100 da Constituição, é aplicado apenas quando há resistência do Estado e a obrigação é reconhecida judicialmente. Essa distinção reflete a essência da autotutela administrativa, que impõe à própria administração o dever de corrigir seus equívocos sem exigir a intervenção do Poder Judiciário.
Nesse contexto, o novo § 11-D do artigo 37 surge como uma das medidas mais drásticas do pacote. O texto determina que o reconhecimento e o pagamento retroativo de verbas a agentes públicos somente poderão ocorrer mediante decisão judicial transitada em julgado, oriunda de ação coletiva ou individual baseada em precedente qualificado dos tribunais superiores, observados o regime de precatórios e os prazos prescricionais.
Ao eliminar a via administrativa e exigir decisão judicial transitada em julgado — ainda limitada a ações fundadas em precedentes qualificados dos tribunais superiores —, o novo § 11-D transforma a administração pública em mera executora de sentenças, proibindo-a de reconhecer e reparar internamente suas próprias falhas. Com isso, a proposta não apenas extingue a possibilidade de solução administrativa de passivos funcionais, mas também cria um entrave inédito ao acesso à reparação individual, já que a maioria dos direitos reconhecidos na rotina administrativa — diferenças remuneratórias, progressões funcionais atrasadas, reposições de valores ou correções decorrentes de erro material — não se apoia em precedentes vinculantes, mas em fatos concretos e normas específicas. Ainda que existam casos pontuais de distorções administrativas, a imensa maioria desses reconhecimentos serve para reparar irregularidades internas e cumprir o dever de autotutela do Estado.
A inovação, portanto, redefine a própria noção de legalidade administrativa. Ao submeter o reconhecimento de todo direito retroativo à chancela judicial, a proposta enfraquece o dever de autotutela, amplia a litigiosidade e compromete a eficiência do Estado. O resultado é paradoxal: em vez de reduzir custos e racionalizar a gestão, cria-se um sistema mais oneroso, lento e dependente do Judiciário, que afronta tanto os princípios da boa-fé e da economicidade quanto o modelo constitucional de administração pública ainda em vigor.
Restrição é barreira constitucional inédita ao acesso à justiça
A exigência de que a decisão judicial individual se fundamente em “precedente qualificado” introduz um conceito de difícil delimitação e que sequer encontra definição expressa na proposta. Embora se possa supor que o termo faça referência a institutos como a repercussão geral, os recursos repetitivos ou os incidentes de assunção de competência — mecanismos voltados à uniformização jurisprudencial —, o texto constitucional projetado não esclarece o alcance dessa qualificação. A imprecisão é, por si só, fonte de insegurança jurídica: cria-se uma condição de procedibilidade para o reconhecimento de direitos que dependerá da interpretação de cada tribunal, sujeita a controvérsias sobre o que seria, afinal, um precedente qualificado.
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O impacto concreto dessa exigência é profundo. A imensa maioria dos direitos funcionais reconhecidos administrativamente decorre de situações específicas — erros de cálculo de adicionais, progressões funcionais atrasadas, diferenças remuneratórias localizadas, falhas de enquadramento — que jamais atingirão o status de precedente qualificado nos tribunais superiores. Ao exigir essa vinculação, a proposta exclui de proteção constitucional justamente os casos mais corriqueiros e relevantes na rotina administrativa. Assim, milhares de situações de erro e injustiça, ainda que flagrantes e documentadas, deixariam de ser passíveis de correção, pois o dispositivo proíbe tanto o reconhecimento administrativo quanto o judicial de tais passivos se não houver precedente qualificado correspondente.
Essa limitação representa uma barreira constitucional inédita ao acesso à justiça. A exigência de precedente qualificado como condição para a própria existência do direito é uma inversão da lógica constitucional: transforma o controle judicial e a autotutela administrativa — garantias do cidadão contra o arbítrio estatal — em mecanismos de exclusão. Ao impor tal restrição, o novo § 11-D ofende frontalmente os princípios da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5º, XXXV), da legalidade, da moralidade administrativa e da eficiência, subvertendo a essência republicana do dever estatal de reparar seus próprios erros.
A ofensa ao princípio da inafastabilidade da jurisdição é evidente. Esse princípio assegura que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, impondo ao Estado o dever de garantir a todos o acesso à tutela jurisdicional efetiva. O novo § 11-D, ao condicionar o reconhecimento de verbas retroativas à existência de decisão judicial transitada em julgado fundada em precedente qualificado, cria uma barreira normativa que impede o cidadão de sequer provocar o Judiciário quando seu direito não se enquadra nesse filtro. Em outras palavras, não se trata apenas de um entrave procedimental, mas de uma verdadeira negação do direito de ação, pois o servidor ficaria impedido de ajuizar demandas individuais baseadas em fundamentos próprios, distintos de precedentes qualificados.
Essa limitação não encontra paralelo em nenhum outro dispositivo constitucional e subverte a própria ideia de jurisdição aberta e universal. A Constituição admite que a lei discipline o processo, mas jamais que condicione a admissibilidade do direito material à existência de precedente, muito menos que restrinja o exercício da ação judicial a categorias de demandas previamente chanceladas pelos tribunais superiores. O resultado seria a criação de um filtro de acesso que transforma o direito de petição e o direito de ação — pilares do Estado Democrático de Direito — em privilégios de poucos casos padronizados, esvaziando a função essencial da Justiça como via de controle e reparação das ilegalidades estatais.
O § 11-D não é apenas problemático sob o prisma administrativo; é frontalmente inconstitucional por violar o núcleo essencial da jurisdição e subverter o próprio princípio da legalidade administrativa. Ao suprimir a via administrativa como meio legítimo de reconhecimento e correção de erros, o dispositivo impede que a administração exerça seu dever de autotutela e de reparação espontânea de ilegalidades, convertendo o gestor público em mero executor de sentenças judiciais. E, ao mesmo tempo, restringe o acesso à via judicial apenas a hipóteses fundadas em precedentes qualificados, privando o servidor do direito fundamental de ver seu pleito apreciado individualmente. Assim, o texto atinge em cheio o princípio da inafastabilidade da jurisdição — cláusula pétrea que garante a efetividade de todos os demais direitos — e compromete tanto a legalidade quanto a eficiência que a própria reforma diz pretender promover. Um monumental retrocesso institucional, que ameaça a lógica constitucional de tutela do cidadão contra o arbítrio do Estado.
é fundador do escritório Cassel Ruzzarin Advogados e advogado dedicado exclusivamente à defesa de servidores públicos e às causas de greve no serviço público, atuando no STF, tribunais superiores e CNJ há mais de 20 anos. Atende sindicatos e associações de diversas categorias, incluindo procuradores, auditores fiscais do trabalho, servidores da Justiça e do Ministério Público, bem como profissionais de universidades públicas.
